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让上级纪律检查委员会对下级纪律检查委员会的

2019-12-01 02:52

深化纪检监察体制改革③推进双重领导体制具体化程序化制度化 在党委书记和校长列入中央管理的高校纪委书记中,来自武汉大学的万清祥有着较高的“知名度”。 今年年初,一则任职决定引发媒体广泛关注,也让他成为全国首位由中央纪委同意任命的高校纪委书记:“经中央纪委国家监委同意,并与中共湖北省委商得一致,中共教育部党组决定:万清祥同志任中共武汉大学纪律检查委员会书记。” 这是深化党的纪律检查体制改革,推进纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委领导的一项具体举措。党的十八届三中全会以来,纪检监察体制改革顺利推进,改革红利持续释放。 实行“双重领导体制”,保证监督权的相对独立性和权威性 党的纪律检查体制主要包括纪检机关的领导体制、职能职责、监督范围、权限程序、自我监督等方面的机制制度,其中起决定性作用的是领导体制。在党的历史上,纪检机关的领导体制发生过多次变化。 党的十一届三中全会后,恢复重建的各级纪委的领导体制沿用了此前的做法,即在同级党委领导下进行工作。1980年,中央纪委向党中央建议,将中央纪委以下的各级纪委的领导关系,由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导,这个建议得到党中央批准。 党的十二大党章对纪委产生方式和领导体制作出重大调整,规定中央纪委由党的全国代表大会选举产生,实行委员会制;在领导体制上取消“以同级党委为主”的规定,加强上级纪委对下级纪委的领导。但是在实际工作中,各级纪委依然处于以同级党委领导为主的状况。 增强权力制约和监督效果,必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。党的十八大后,纪律检查工作领导体制进入深化改革的新阶段。党的十八届三中全会明确要求,推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导,并作出具体部署。 “从我们实践情况看,通过改革,线索处置更加规范、纪律审查更加安全、上下整体联动更加有力。广大纪检干部大胆履职,对腐败分子坚决做到‘零容忍’,更好地释放出党内监督的活力和动力。”四川省乐山市纪委副书记、市监委副主任廖全文说。 实行“一为主两报告”,增强监督权威性有效性 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。” 这是查办腐败案件领导体制和工作机制的重大改革和创新,也是纪检监察体制改革的关键一环。 2014年4月至10月,中央纪委在广东、河北、浙江、河南、陕西5个省和国务院国资委、商务部、海关总署3个部委启动了查办腐败案件体制机制改革试点工作。各试点单位在同级党委的高度重视和大力支持下,精心组织、周密部署、扎实推进,试点工作取得了积极成效,为改革顺利推进奠定了坚实基础。 中央纪委国家监委驻海关总署纪检监察组副组长张志学介绍,“一为主两报告”,一方面督促直属海关党组履行主体责任,加强对线索处置和案件查办的领导,防止出现瞒案不报、压案不查等情况;另一方面,督促直属海关纪检机构履行好监督专责,为直属海关纪检机构放手、大胆查办案件提供有力支撑。这两年,驻署纪检监察组指导查办的黄埔海关驻常平办事处多名关员涉嫌执法腐败案等,充分体现出“以上为主”的优势。 实践探索的同时,制度建设不断加力。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中华人民共和国监察法》吸收借鉴改革试点取得的经验,对下级纪检监察机关向上级纪检监察机关报告问题线索处置和审查调查情况作出了细化规定。 “地方各级纪检监察机关对作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等重要事项,应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告,形成明确意见后再正式行文请示。” “纪检监察机关对反映同级党委委员、候补委员,纪委常委、监委委员,以及所辖地区、部门、单位主要负责人的问题线索和线索处置情况,应当及时向上级纪检监察机关报告。” “设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。” …… 一系列具体规定,为“一为主两报告”的实行提供了制度保证,有力地推动了纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。 “对于基层而言,感受尤为明显。”湖南省益阳市安化县委常委、县纪委书记、县监委主任张靖华举例说,2018年11月,在处置时任安化经济开发区工委委员、管委会副主任邓孟军涉嫌严重违纪违法问题线索时,压力与阻力很大,但因为有了益阳市纪委监委的大力支持,案件查办得以顺利推进。今年4月,邓孟军因严重违纪违法被开除党籍和公职,其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉,在当地起到了很大的震慑作用。 坚持党管干部原则,用好提名考察把关权 推进双重领导体制具体化、程序化、制度化,一个重要方面是落实十八届三中全会《决定》关于“各级纪委书记副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的明确要求。 2015年3月,中央办公厅印发省区市纪委书记副书记、中央纪委派驻纪检组组长副组长、中管企业纪委书记副书记三个《提名考察办法》。随后,地方各级纪委陆续出台相关文件,以上率下推动改革全面落地。 规定提名人选应当具备党政领导干部选拔任用基本条件和资格,敢于监督、善于监督;强调拓宽选人视野和渠道,可以从纪检监察系统内和纪检监察系统外提名;规定中央纪委会同中央组织部等有关方面掌握备用人选……不少受访对象认为,三个《提名考察办法》坚持了党管干部原则,强化了党对反腐败工作的领导,为落实纪委监督权的相对独立性和权威性提供了坚强组织保障。 在此基础上,随着改革深入推进和形势任务的发展变化,中央纪委会同有关方面及时跟进调整提名考察的具体工作流程。特别是2018年10月,中央印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》后,对中管企业、中管金融企业纪检监察机构负责人以及党委书记和校长列入中央管理的高校纪委书记提名、考察工作作出进一步规定。万清祥的任命,便源自于此。 “提名考察程序化,人才储备动态化,交流任职常态化。”湖北省纪委副书记、省监委副主任李莹介绍说,湖北省委出台包括省属高校纪委书记、副书记在内的四个《提名考察实施办法》,进一步细化提名考察工作流程,体现了“差额比选、优中选优”的原则。 改革的足音,在国有企业同样铿锵。以中国石化为例,二级公司纪委书记、副书记提名考察,均以中国石化纪检监察组集体研究并会同集团人事部、二级公司党委为主。2018年以来,共提名考察并交流提任二级公司纪委书记和工作局领导60人次,审核批复二级公司纪委副书记74人次,否决3人次,将563名优秀干部纳入后备人才库培养锻炼。 值得一提的是,在贯彻落实三个《提名考察办法》过程中,各级纪检监察机关始终坚持党管干部、五湖四海、公道正派原则,着力选好配强“关键少数”,把纪检监察干部同党的干部队伍“大池子”连通起来,推动形成一池活水,为纪检监察事业高质量发展提供组织保障。 中央纪委国家监委会同中央组织部等有关方面,提名考察新任省区市纪委书记副书记、派驻纪检监察组组长、中管企业纪检监察机构负责人以及党委书记和校长列入中央管理的高校纪委书记326人次,其中从纪检监察系统内提名190人次,从系统外提名136人次。 “在新起点上深化党的纪律检查体制改革,必须着力在推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化上下功夫。通过改革,我们看到了实效,坚定了信心,也更加明确了方向和路径。”受访纪检监察干部表示。

在今日下午广州市纪委新闻发布会上,广州市纪委常委、新闻发言人梅河清应人民网记者要求解读了十八届三中全会提出的数项“反腐败”改革新举措,回应了广大网友热切关注的纪检机关
  中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。
  对此,梅河清表示“改革双重管理的有关制度体制,推动党的纪委监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”是中央针对群众关注反腐败问题做出的及时回应。具体涉及到体制方面、机制方面的主要有以下几项:查办案件,以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时,必须向上级纪委报告,这是纪委监察机关的一项核心,纪委的主业就积极办案工作,相当于垂直管理了,以上级纪委领导为主,这是双重领导体制具体化的一个重要体现。
  梅河清表示,“明确提出各级市委书记、副书记的提名和考察,以上级纪委会同组织部门为主”这里的组织部门是上级纪委组织部门,体现了考察提名权,上提一级,就强化了上级纪委对下级纪委的领导,这样的提法更加具体。“向党的机关和国家机关、行政机关派出纪检监察机构,实行统一名称、统一管理”这个方面强化了上级纪委对下级纪委的领导,并且提出统一名称,统一管理,在这个方面,已经实现了垂直领导、垂直管理,并且强调派出机构对派出机关负责,履行监督的职责。“改进中央和省市的巡视制度,要做到全覆盖”意味着巡视的范围更加广泛,包括地方、党委政府、工作部门,以及企事业单位的全覆盖。“明确提出要加强对同级党委,特别是常委会成员的监督,纪委再次强调加强对常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关的作用。”梅河清认为这个提法,再次强调了纪委的地位,是党内监督的专门机关,不是一个部门,纪委是按照《党章》的规定履行职责,经过党的代表大会选举出来的监督专门机关。
  梅河清认为三中全会中对推动纪检工作双重领导体制制度化的有关新提法对各级纪委进一步履行好职能做了科学的定位,随着制度的进一步落实,中纪委也将根据中央的要求进一步细化有关的操作办法,对进一步回应社会关切,进一步推动反腐倡廉建设的科学化水平的提高将给予极大的帮助和促进。
  此外,对于三中全会中提到的探索实行“官邸制”的新提法,梅河清也给出了自己的解读:所谓“官邸制”,按照通俗的意思就是国家有一定级别的官员在任期内提供的居所,按照通行的周转房,作为一种官员住房制度,官邸制被许多发达国家采用。比如美国的白宫、英国唐宁街10号、法国的爱丽舍宫、韩国的青瓦台,都是大家耳熟能详的官邸。探索创造一种具有中国特色的官邸制是针对中国的实际,特别是住房制度改革以来的十多年出现的一些情况:比如说领导干部违规建房、以权谋房等腐败的新的形式,再加上干部的交流,特别是异地任职等,这种情况的出现,客观上为少数官员滥用职权、以权谋房提供了便利。探索实行“官邸制”就是要遏制领导干部以权谋房的一种根本途径。这是十八届三中全会提出的规范和严格执行领导干部工作生活保障制度的一个细化,一个探索,同时也是构建改进作风常态化制度具体的一种实现形式。既回应社会关切,又有利于节省公共资源,也方便群众的监督,这是应对新形势而采取的一项新措施。下一步,广州纪委将根据党和中央的部署,进一步推进这项工作。
  来源:环球时报

级纪委在同级党委领导下开展工作,主要对同级党委负责的纪检工作局面将被打破。 《决定》提出,推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。专家表示,双重领导将强化纪委权力,反腐监督将更加深入。 大事记 1949年11月 中共中央决定设立中共中央纪律检查委员会,为中国共产党最高纪律检查机关。 1955年3月 中国共产党全国代表会议决定设立中央监察委员会,代替中央纪律检查委员会。 1978年12月 党的十一届三中全会决定重新设立中央纪律检查委员会,在中央委员会领导下进行工作。 1993年2月 党中央、国务院决定,监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公,此后,地方各级监察机关开始与纪委合署办公。 强化权力运行制约和监督体系 改革内容 ◎落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度。各级纪委要加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用。 ◎推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。 ◎改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。 ◎健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制,运用和规范互联网监督。 解读 纪检双重领导强化纪委权力 “应该说,这次中央深化改革的决定中,关于反腐的部分有很大的突破。”北京大学政府管理学院教授、北京大学廉政建设研究中心主任李成言介绍,习近平总书记多次讲到,党要管党、从严治党,而从严治党其实就是交给了纪委监察部门,“纪委是党的一个重要的权力部门,它不是一个附属部门,而是一个职责权力部门。” 李成言说,从这个原则出发,此次中央关于反腐的决定中,提出了“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”,并将基层纪委的权力上移,明确由上级纪委机关去领导下级纪委,这无疑是一个巨大的突破,“过去不这么提,过去提的是党委领导下的纪检监察工作。” 李成言表示,此次提出的双重领导体制,一方面没有打破党章规定中纪委要归党委领导,另一方面纪委系统的领导得到加强,“实际上是一个加强监督权力的重要举措,也是一个机制体制的改革。” 部门全面覆盖利于反腐深入 中央此次的决定提出,要改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。 “这意味着今后所有的部门都不能幸免。”中国人民大学国际关系学院教授周淑真说,现在的巡视是点状的,而今后所有的单位、部门都会被全部巡视,实现全覆盖,这将更有利于反腐监督的深入。 同时,在派驻纪检机构的改革方面,李成言认为,过去中纪委对派驻机构是业务指导,不存在直接领导的问题,且以前派驻机构的工资都是由派驻单位来负责发放,有些纪委干部还在派驻单位担任干部管理的工作,“这是非常不妥的,完全无法实现独立监督。” 李成言表示,今后,则可以真正将派驻机构的权力收回到中纪委,不光是直接领导,还直接派驻,“派驻的人不接受部委党组的领导,也不能在党组部门兼职。” 监督独立性公正性将加强 据了解,目前各级纪委都是在同级党委领导下开展工作,并主要是对同级党委负责,其人员编制、财政经费、工作生活待遇等也主要是由同级党委、政府决定。在这样的体制下,纪委存在独立性差、权威性弱等问题,很难有效地履行其监督同级党政组织和领导成员的职责。 此次决定明确,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主,“这就使得纪委部门可以相对超脱同级党委的制约,独立性和公正性都会进一步加强。”国家行政学院教授竹立家表示。 “中央这次深化改革的决定可以说让人看到了希望,而且非常具体化。”李成言表示,改革是一个全面的深化改革,肯定是要涉及到政治领导体制,而中央此次提到有关纪检权力体制的改革问题,对推动纪检工作以及推动纪检工作的相对独立将会有重大意义。 官员家庭财产信息或将公开 在专家们看来,此次有关反腐的决定中,最大的亮点莫过于提出了“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。 “官员财产公示一下子在全国推开比较困难,但官员是流动的,不可能一辈子只任一个职务。”周淑真说,只要他愿意往上走,只要出任新的领导职务,那就应该申报自己的财产,让大家知道他的家底,“如果不愿意公开,就不要出任这个职务,不要掌握这个公权力。”周淑真说,上述方案更利于实际操作。 周淑真表示,此前各地虽然也有官员财产申报的试点,但推行并不顺畅,且中央一直采取比较慎重的态度,没有对此发表意见。此次中央提出试点,对于地方将是非常大的推动。 不过,此次中央提出的推行“有关事项”公开制度试点,在周淑真等专家看来,含有更大更多的信息量,“它并没有说是要报告财产事项,下一步很可能不仅仅只限于公开官员财产,还会包括领导干部的家庭信息情况。”周淑真表示,这是一个非常积极的信号,下一步肯定会有具体的细则出来。

推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,是此次纪检体制改革的“核心突破区”,也是改革后的新纪检体制的“主体功能区”。《党的纪律检查体制改革实施方案》(以下简称《方案》)顺时因势,在七项改革任务中将“强化上级纪委对下级纪委的领导”专列一项,给出了三个具象化的改革“落点”。这就如同是此次“纪检体改”中做活全局的先手棋,也是优化配置党的纪律检查资源力量的风向标,特别是将纪委的事权、人权等核心权力实现系统内“上提”,有望在实践中激发出“1+1+1>3”的聚变效应。 汇报工作“向上看” 党的十八大以来,以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体着眼于从严治党、从严治标,坚持问题意识、问题导向,作出了一系列带有开创性、实体性的重大改革部署,开始从纪检体制“破冰”、“破题”。根据党章规定,党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作,这是党的纪律检查体制的“钢筋龙骨”。但由于诸多深层次掣肘因素的存在,使其在执行过程中不同程度地表现出运转不畅、实效不佳等问题。比较典型的情况是,一些地区和部门党委凌驾于纪委之上,纪委唯同级党委主要负责人马首是瞻,造成党内监督“上级太远,同级太难,下级太软”的弊端。这也成为党内外有广泛共识的体制性“病灶”和一把手监督难的“病根”。因此,通过全面深化改革发挥纪检体制应有效能的呼声此起彼伏。 十八届三中全会决定第36条强调,“改革党的纪律检查体制,健全反腐败领导体制和工作机制”,“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导”。《方案》作为其实施路线图,首先给出了改革的“第一落点”,即“建立健全下级纪委向上级纪委报告工作制度”,并明确提出了“五项制度”,即定期报告制度、专题报告制度、即时报告制度、约谈制度、处置反馈制度,以要言不烦的方式基本覆盖了纪委工作面和主要业务链,进一步明确了上级纪委对下级纪委工作的知情权、话语权和指导权。同时,《方案》明确了上级纪委领导的“四项基本要求”,即支持和指导下级纪委“聚焦主业、履行职责、排除干扰、开展工作”。这也充分彰显了此次纪检体制改革的实践导向和务实之风,强调易行、可行、必行,避免改革措施“空转”而难以“落地”。这些制度一旦形成“闭环效应”,将使得各级纪委视线“上移”、责任“上挂”,有助于走出以往“不敢监督、不能监督、不易监督”的怪圈。 查办案件“上为主” 毋庸置疑,纪委作为专司纪律检查工作的责任主体,必须具备不可或缺的核心能力即办案能力。查办案件工作是纪委的分内之责、立身之本,其体制机制改革也堪称此次改革“核心之核、重中之重”,在改革中只能强化不能弱化,只能充实不能冲淡,只能聚焦不能失焦。因此,《方案》要求“推进查办腐败案件体制机制改革”,并将其作为加强上级纪委领导的“第二落点”。从改革导向上看,这将促使同级党委的话事权收窄,上级纪委的管控面加宽,既可以视为对下级纪委不作为的监督机制,也是对下级党委乱作为的有效制约机制。 具体来说,《方案》为了更好地落实查办案件以上级纪委领导为主的要求,支持和促进下级纪委依纪依法查办案件,明确提出了三项实体性任务。一是研究线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告的具体办法,明确报告范围、报告形式和处置机制;二是建立健全责任追究制度,对有案不查、瞒案不报、徇私包庇的,严肃问责;三是建立案例指导制度,防止执纪不统一和处理畸轻畸重。换言之,就是要规范办案权、减少自由裁量权,既防止下级党委对纪委办案的非正常干扰,又有利于防止纪委系统内“灯下黑”,确保查办案件工作始终“在轨”运行,为坚决遏制腐败滋生蔓延开辟主战场、打好主动仗。 提名考察“上层次” 在此次“改制”之前的实际工作中,由于干部任用管理等因素导致双重领导体制“变味”,人们将纪委难办案、办案难的尴尬境地描述为:“顶得住的站不住,站得住的顶不住”。为此,《方案》在坚持党管干部原则基础上明确了第三个“改革落点”,即“纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这也有效地打在了“七寸”上,对于强化纪委权威、切实担当主责,具有不容低估的现实影响和深远意义。 从具体操作看,《方案》细化提出“一办法+一库两制度”的任务要求,即建立健全各级纪委书记、副书记提名考察办法,明确上级纪委、组织部门等在提名考察工作中的职责权限;建立健全纪委书记、副书记备用人选库及其管理制度,健全交流推荐制度。从改革目标看,以纪委主要领导干部人事权的适度分离和调整为契机,意味深长地提出了“一实三化”方向,即在规范程序中“做实纪委的监督权力”,推动纪委负责同志提名和考察工作“具体化、程序化、制度化”。应当看到,这些改革设计和操作办法有助于规避党委对同级纪委的人为干预,在将办案的事权和干部提名考察的人权“同步上提”基础上,为纪委领导班子“减负减压,增添底气”,更好地担当对同级党委特别是常委会成员进行监督等重点任务。 从某种程度上说,改革的落点既是撬动全局的支点,也是决定改革能否“落地”的关键。可以预见,通过改革和加强上级纪委领导的三大“落点”精准发力,牵一发动全身,功一时利长远,必将为纪检体制改革大业提供更有力的战略支撑,带动纪检机关在刹风整纪、反腐惩贪方面取得更多实质性进展。

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